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        2009年《食品安全法》頒行以來(lái)，無(wú)論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)際社會(huì)一致認(rèn)為我國(guó)食品安全工作取得積極進(jìn)展，食品安全形勢(shì)總體穩(wěn)中向好，但是影響和制約我國(guó)食品安全的深層次矛盾和問(wèn)題并未得到根本解決，食品安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻。為此，新一屆政府改革完善了我國(guó)食品安全監(jiān)管體制，組建成立了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，著力建立最嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度，加快構(gòu)建食品安全法治秩序，積極推進(jìn)食品安全社會(huì)共治局面。

        隨著機(jī)構(gòu)職能調(diào)整的到來(lái)，食品安全監(jiān)管職能的調(diào)整，使得《食品安全法》到了必須要修訂的地步。在經(jīng)過(guò)一輪的征求意見之后，《食品安全法》修訂稿近日再次公開征求意見，這無(wú)疑暗示了其中條款還存在進(jìn)一步修改的問(wèn)題，也表明新的《食品安全法》將延后誕生。

        對(duì)此，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》近日記者專訪了參與起草的中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、食品藥品法研究中心主任高秦偉，國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部副教授胡穎廉，中國(guó)保健協(xié)會(huì)理事王大宏等，共同探討《食品安全法》修訂稿的意義，以及如何更好地處理個(gè)人、企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)、政府在食品安全監(jiān)管中的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管理念的革新，通過(guò)修改法律解決公民個(gè)人、企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)、政府等多重失靈現(xiàn)象。

修法強(qiáng)調(diào)重典治理

        第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)：你怎么看待《食品安全法》修訂草案？此次修法有哪些特點(diǎn)？有哪些亮點(diǎn)？

        高秦偉：總體來(lái)看，該修訂草案基本堅(jiān)持了2009年《食品安全法》的現(xiàn)有框架（目前仍為十章），“中修”為主，體現(xiàn)了一定的傳承性，既有中國(guó)食品安全的國(guó)情，如強(qiáng)調(diào)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度；又結(jié)合國(guó)外先進(jìn)的食品安全法例，確立了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，全面采納了國(guó)際通行的食品安全監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制。更為重要的是國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局在修訂該法時(shí)把握住了監(jiān)管的現(xiàn)代理念，即要正確處理好個(gè)人、企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)、政府五者在監(jiān)管中的關(guān)系及其作用。換言之，就是找到了當(dāng)前中國(guó)食品安全工作中存在的突出問(wèn)題，并針對(duì)個(gè)人、企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)、監(jiān)管這幾種失靈準(zhǔn)確“下藥”，提出要將食品安全納入國(guó)民素質(zhì)教育，倡導(dǎo)健康的飲食方式，增加消費(fèi)者的食品安全意識(shí)和自我保護(hù)能力；建立與強(qiáng)化食品安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者第一責(zé)任人制度；發(fā)揮食品安全中的市場(chǎng)作用；建立食品安全中的社會(huì)共治機(jī)制；強(qiáng)化食品安全監(jiān)管制度與機(jī)制。

        胡穎廉：《食品安全法》修訂草案的通過(guò)，是對(duì)前段時(shí)間的機(jī)構(gòu)改革情況用法律的形式固定下來(lái)，進(jìn)一步重典治理；同時(shí)多方共治，建立一個(gè)公共的信息平臺(tái)。

        修訂后的《食品安全法》與此前最大的不同在于強(qiáng)調(diào)重典治理，例如提出建立最嚴(yán)格的監(jiān)管制度，設(shè)立食藥警察，加大處罰力度等。另外提出建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，依靠科學(xué)技術(shù)來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，而不是過(guò)去的行政監(jiān)管模式。

        王大宏：本次《食品安全法》修訂草案無(wú)疑進(jìn)步顯著，但并未窮盡影響食品安全的所有問(wèn)題。在當(dāng)前食品安全新問(wèn)題不斷出現(xiàn)的高危期，希望修法成為一個(gè)持續(xù)完善的過(guò)程，而不是一個(gè)站點(diǎn)。

        最嚴(yán)厲，應(yīng)該是對(duì)違法者的制裁而不是一句口號(hào)。當(dāng)前監(jiān)管體制正在調(diào)整、監(jiān)管能力明顯不足，僅靠懲治違法企業(yè)是難以徹底根治食品安全問(wèn)題的。安全的產(chǎn)品是有良心的企業(yè)倚靠科學(xué)技術(shù)和管理體系生產(chǎn)出來(lái)的，所以最嚴(yán)厲的同時(shí)還需要最有力地幫助和督促企業(yè)提升誠(chéng)信、技術(shù)和質(zhì)量管理水平。

完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析制度

        日?qǐng)?bào)：還有無(wú)需要完善的地方？

        高秦偉：當(dāng)然，因?yàn)闀r(shí)間關(guān)系，修訂草案仍然存在完善的空間，需要在下一階段中得到補(bǔ)充。首先，進(jìn)一步強(qiáng)化《食品安全法》與相關(guān)法律的銜接。目前與《食品安全有關(guān)的法律包括《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《動(dòng)物防疫法》等，這些法律中有一些條款存在沖突。

        如根據(jù)機(jī)構(gòu)改革方案，進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)管由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)；之后由食品藥品監(jiān)管部門按食品進(jìn)行監(jiān)管。食用農(nóng)產(chǎn)品與加工食品存在較大差異，絕大多數(shù)食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖戶都沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證照，也沒(méi)有產(chǎn)品檢驗(yàn)合格證明；對(duì)于沒(méi)有制定檢疫規(guī)程、沒(méi)有實(shí)行定點(diǎn)屠宰的食用動(dòng)物，養(yǎng)殖戶無(wú)法提供檢疫證明。這需要在《食品安全法》修訂過(guò)程中統(tǒng)籌考慮相關(guān)法律之間的關(guān)系。還有關(guān)于保健食品的監(jiān)管規(guī)則需要細(xì)化。

        其次，關(guān)于如何進(jìn)一步借鑒與完善我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析制度。風(fēng)險(xiǎn)治理理念是當(dāng)今社會(huì)治理食品安全、環(huán)境等有關(guān)健康、福利問(wèn)題的核心理念。雖然修訂草案增加了風(fēng)險(xiǎn)交流制度，但是如何進(jìn)一步理順風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)交流之間的關(guān)系，如何將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)治理的理念貫徹于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的全過(guò)程，仍然需要制度、規(guī)則方面的支持。

        第三，食品安全風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源廣泛，有必要實(shí)行社會(huì)共治來(lái)破解難題。修訂草案體現(xiàn)了這一原則，但可能還需要加以強(qiáng)化。如第二章標(biāo)準(zhǔn)制定的問(wèn)題。美國(guó)等多數(shù)國(guó)家實(shí)行自愿性標(biāo)準(zhǔn)體制，平衡了市場(chǎng)與企業(yè)的需求。而中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)體制顯然并不符合WTO的要求，也許唯有堅(jiān)持“標(biāo)準(zhǔn)是市場(chǎng)的事情、法規(guī)是政府的事情”的大前提下，才能夠化解當(dāng)前我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)制定中出現(xiàn)的問(wèn)題。另外如何發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，也是需要解決的問(wèn)題。

        第四，進(jìn)一步增強(qiáng)有些法律責(zé)任條款的可執(zhí)行性問(wèn)題。加大處罰固然好（當(dāng)然另一個(gè)問(wèn)題是為什么要設(shè)15~30倍的罰款，需要從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)審視），是否有其他的方式可以處理？

        第五，目前學(xué)界與業(yè)界關(guān)于網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)的監(jiān)管問(wèn)題爭(zhēng)議較大，特別是業(yè)界認(rèn)為如果給第三方平臺(tái)較大的責(zé)任的話，可能會(huì)抑制互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的創(chuàng)新，導(dǎo)致市場(chǎng)運(yùn)作扭曲。第三方平臺(tái)的民事責(zé)任基本爭(zhēng)議不大，相關(guān)的侵權(quán)責(zé)任法已經(jīng)有明確規(guī)定。而其中的行政責(zé)任爭(zhēng)議更大，第三方平臺(tái)如何盡到相關(guān)義務(wù)，是行政處罰時(shí)的關(guān)鍵，需要法律明確規(guī)定。

        第六，立法中的一些術(shù)語(yǔ)或者用詞尚待規(guī)范，如“社會(huì)共治”、“最嚴(yán)格的監(jiān)督管理”，寫在法律中是否合適。

        胡穎廉：關(guān)于第三方交易平臺(tái)的責(zé)任，有必要在保障安全與鼓勵(lì)創(chuàng)新之間尋求平衡。第三方平臺(tái)因其廣泛知名度吸引消費(fèi)者點(diǎn)擊，入駐商家銷售產(chǎn)品，盡管第三方平臺(tái)不直接經(jīng)營(yíng)食品，但從中獲益（如傭金），因此需要承擔(dān)連帶責(zé)任，這也是保護(hù)作為弱勢(shì)群體的消費(fèi)者的需要。需要討論的是，如何界定平臺(tái)的免責(zé)情形，這還需要監(jiān)管部門出臺(tái)更加細(xì)致的規(guī)定，來(lái)界定平臺(tái)義務(wù)，當(dāng)履行了相關(guān)義務(wù)時(shí)，不需要再承擔(dān)責(zé)任。

        王大宏：網(wǎng)上銷售商業(yè)形態(tài)的出現(xiàn)，適應(yīng)了消費(fèi)者追求方便廉價(jià)和更多選擇的需求，是科技突破引發(fā)的商業(yè)革命，要做到嚴(yán)把產(chǎn)品生產(chǎn)質(zhì)量關(guān)，確保產(chǎn)品的真實(shí)性和責(zé)任可追溯，嚴(yán)懲違法者，網(wǎng)上銷售不僅可以促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)，而且有利于市場(chǎng)監(jiān)管。

社會(huì)共治需要多方參與

        日?qǐng)?bào)：關(guān)于社會(huì)共治，到底該如何理解？

        胡穎廉：發(fā)達(dá)國(guó)家在長(zhǎng)期的食品安全難題求解過(guò)程中，經(jīng)歷了從管理到監(jiān)管再到治理的轉(zhuǎn)變。所謂管理，主要是政府用行政命令的方式直接干預(yù)市場(chǎng)主體微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，監(jiān)管則是監(jiān)管者依據(jù)規(guī)則對(duì)被監(jiān)管者行為進(jìn)行引導(dǎo)和限制，雙方都要遵守規(guī)則。治理更加強(qiáng)調(diào)多元主體、平等關(guān)系、靈活方式以及綜合手段。換言之，每個(gè)人既是參與治理的主體，又是接受治理的對(duì)象。社會(huì)治理不僅是口號(hào)，更有實(shí)實(shí)在在的機(jī)制。

        一是消費(fèi)者參與。絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家將食品安全科普知識(shí)納入國(guó)民教育的范疇，如美國(guó)消費(fèi)者食品安全基本知識(shí)知曉率高達(dá)80%。加拿大消費(fèi)者養(yǎng)成了每天關(guān)注食品安全信息的習(xí)慣，就像該國(guó)一些電視廣告詞所說(shuō)：“不看食品安全新聞，就是不愛(ài)惜生命?！毕M(fèi)者還自發(fā)成立互助型維權(quán)組織，這類組織通常設(shè)有公眾利益、追究企業(yè)責(zé)任等專門的委員會(huì)或咨詢機(jī)構(gòu)，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

        二是行業(yè)協(xié)會(huì)引導(dǎo)。行業(yè)協(xié)會(huì)在許多發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全治理中發(fā)揮了重要作用，一些國(guó)家甚至將企業(yè)資質(zhì)認(rèn)證、食品標(biāo)準(zhǔn)制定等權(quán)力交由行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)，理由很明確：政府是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“主裁判”，行業(yè)協(xié)會(huì)是“邊裁”；企業(yè)有沒(méi)有“越位”，“邊裁”比“主裁判”看得更清楚。

        三是政府公開信息。信息化是現(xiàn)代監(jiān)管的重要手段，通常比硬性管控手段更為高效。德國(guó)、芬蘭都建立了全國(guó)統(tǒng)一的食品安全信息平臺(tái)，監(jiān)管部門通過(guò)平臺(tái)及時(shí)公布食品企業(yè)許可、備案、抽查檢驗(yàn)、違法行為查處情況等信息。這樣既可以倒逼企業(yè)珍惜聲譽(yù)，提高質(zhì)量管理水平，又能夠幫助消費(fèi)者辨別產(chǎn)品優(yōu)劣，促進(jìn)良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

        高秦偉：此次修法的一大亮點(diǎn)就是落實(shí)食品安全社會(huì)共治的要求，強(qiáng)化調(diào)動(dòng)社會(huì)各界積極參與食品安全監(jiān)督。修訂草案借鑒美國(guó)、歐洲等國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，在充分發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會(huì)作用的同時(shí)，提出食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)建立食品安全自查制度與第三方評(píng)估制度，定期對(duì)本單位食品安全狀況進(jìn)行檢查并記錄。鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)聘請(qǐng)食品安全專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，定期對(duì)本企業(yè)食品安全管理體系進(jìn)行評(píng)價(jià)。修訂草案還建立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制，全面推動(dòng)食品安全監(jiān)管中的各方利益相關(guān)者互動(dòng)交流，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保障公民食品安全的目標(biāo)。

        王大宏：做好社會(huì)共治，首先必須確立以人為本的出發(fā)點(diǎn)，在產(chǎn)生任何分歧和困擾時(shí)，以此作為協(xié)調(diào)各個(gè)利益主體統(tǒng)一立場(chǎng)觀點(diǎn)的基本原則；第二，必須堅(jiān)持用科學(xué)的態(tài)度認(rèn)識(shí)解決復(fù)雜的食品安全問(wèn)題，特別是媒體和公眾人物不可妄下結(jié)論或跨界評(píng)論；第三，必須堅(jiān)持法制精神，只要是法律有明確規(guī)定的，先守法再推動(dòng)法律完善。

充分調(diào)動(dòng)各種力量

        日?qǐng)?bào)：你如何總結(jié)概括此次修法的意義？

        高秦偉：總體而言，如果真的能夠?qū)崿F(xiàn)個(gè)人、企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)、政府全面參與，修改后的《食品安全法》可能會(huì)給中國(guó)的食品安全乃至中國(guó)社會(huì)治理帶來(lái)巨大的改變，至少有以下幾點(diǎn)突出的變化：首先是監(jiān)管理念的變化。因?yàn)榉梢?guī)定監(jiān)管可以由企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)、政府等諸多層面來(lái)加以提供，強(qiáng)化了彼此的責(zé)任，逐漸實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元治理。這既可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，又可以提升民主責(zé)任性。

        第二，監(jiān)管方式的變化。修改之后，食品安全監(jiān)管不僅僅有許可、處罰、強(qiáng)制等行政手段，還有自我規(guī)制的手段，更有激勵(lì)型的手段；既有事前監(jiān)管方式，又有事后監(jiān)管方式，更有威懾型監(jiān)管與遵從型監(jiān)管方式。方式之間有不同的成本收益，各主體在選擇時(shí)應(yīng)加以考量。如此既可以發(fā)揮各主體、各種方式的特長(zhǎng)，還可以降低社會(huì)成本，實(shí)現(xiàn)更好的規(guī)制。

        第三，安全觀念的變化?；诳茖W(xué)的理念，我們知道安全并不是絕對(duì)，之所以大家感覺(jué)到安全，是因?yàn)樵u(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立、交流的適當(dāng)全面性、決策的民主與科學(xué)性。也許變化很多，還有中國(guó)人消費(fèi)者觀念的變化、自我責(zé)任的變化等等，甚至還可以帶來(lái)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變化。

        “我們是誰(shuí)，決定了我們吃什么。反過(guò)來(lái)，每天被我們吃下去的食物，又會(huì)決定我們成為什么樣的人?！逼谕舜巍妒称钒踩ā沸抻喤c審議中能夠正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)等的力量，更期望該法能夠真正得到實(shí)施，讓這個(gè)社會(huì)中擁有越來(lái)越多的有責(zé)任之士，給中國(guó)的食品安全乃至中國(guó)社會(huì)治理帶來(lái)巨大的改變！

本文關(guān)鍵詞：食品安全法 食品安全